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[保险信托论文]养老保险体制改革中的问题和政策建议(1)

保险学论文   点击:次   发布时间:2006-7-12   【字体: 】   来源:gzu521.cn
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一、养老保险体制改革中的问题

  (一)养老保险金流动性困难。

  目前我国养老保险体制改革的政策取向是由现收现付制逐步向部分积累制过渡,但是养老保险资金的筹集与支出之间存在着巨大的资金缺口,严重制约了养老保险体制改革的进程。目前省级养老保险金缺口约占省级全部财政收入的2.5%—3%。养老保险金面临严重的流动性困难,地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金(个人缴费加7%的企业缴费)和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口,这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。即使如此,养老保险金筹集仍是人不敷出,中央财政不得不进行拨款予以解决,以保持地方财政和社会的稳定。可以说,养老保险金流动性困难是当前养老保险体制改革面临的最紧迫的问题。

  (二)养老保险固态化,劳动力市场分割。

  养老保险金流动性困难,个人账户的普遍虚账和空账,养老保险覆盖面窄造成了养老保险的固态化。改革开放以前我国实行国有企业统包的养老保险体制,职工的工作变动,其养老保险会由新的企业承担,职工个人不因工作的变动而蒙受损失,养老保险不构成劳动力流动的障碍。随着改革开放的不断深化,所有制逐渐实现了多元化,要求劳动力市场化以实现要素的合理配置。而非国有经济、私营企业和三资企业职工的养老保险体制尚未建立,国有企业职工的养老保险不能随受保障主体的流动而流动,养老保险呈现固态化特征,造成国有企业和政府机关的下岗分流人员不愿到非国有经济部门工作。同时由于国有企事业单位职工养老保险没有个人账户积累,政府也没有对这部分资金作出安排,使得国有企事业单位下岗分流人员的劳动力成本明显高于农民工,非国有经济部门宁可雇佣农民工也不愿意雇佣国有企事业单位的下岗分流人员。面对国有企事业单位下岗分流人员不断增加和农民工大量进城的矛盾,政府不得不对劳动力市场进行干预,如北京市政府规定2001年外地务工人员在总量上不得超过95万人,而且附加了一些条件和繁琐的手续;广东省也出台了类似的措施。政府的干预进一步扭曲劳动力市场,加剧了市场分割,不利于劳动力市场的健康发展。

  二、产生问题原因的初步分析

  (一)养老保险金清偿能力不足。

  过去我国职工的养老保险由企业统包,职工个人账户没有养老金的积累,而国务院文件所确定的养老保险体制改革目标是建立一种“统账结合”的部分积累制的养老保险体制,使劳动力市场真正具有流动性。对过去国有企业职工养老保险金的欠账就造成政府资产负债表上的隐性直接负债,构成政府规模巨大的转制成本,目前关于这一成本的统计缺乏统一的口径和标准,各种测算结果之间差距很大。但通过各种测算却可以得到一个明确的结论,即中国养老保险的转制成本非常高。如据世界银行1997年估计,中国养老保险的转制成本高达gdp的46%,如此规模的政府负债,在政府资产负债表中却没有相应的资产予以平衡,使养老保险改革的转制成本悬置,这就造成政府养老保险负债的清偿能力严重不足,成为养老保险和国有企业改革的一大隐患。

  (二)企业统筹和社会统筹占养老保险金的比重低,财政负担沉重。

  当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1/3,企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低(约90%),企业筹集只占全部养老金的20%—25%,养老保险金欠缴严重,截至2000年11月欠费10亿元以上的省份有15个,欠费1亿元以上的企业有6家;同时社会筹集的养老保险金只占全部养老保险金筹集额的15%—20%,造成了养老保险资金的筹集严重依赖财政筹集比重高达55%—60%的局面,严重加剧了当前地方财政困难,是形成地方财政风险的重要因素。

  (三)人口老龄化和赡养率提高。

  当前和未来相当长的时期,我国将面临劳动力供给进一步增加和退休人口进一步增长的双重矛盾。随着社会主义市场经济改革的进一步深化和农村剩余劳动力供给的增加,就业问题将使政府不能够采取提高退休年龄的政策来减小养老保险金支付规模。随着人口老龄化趋势的加剧,估计我国大于60岁的老龄人口的比例将会从1990年的9%上升到2030年的22%,(世界银行,1997)和赡养率(退休职工/在职职工)的提高,我国面临的养老保险资金流动性困难将会更加严峻。

  (四)养老保险体制存在漏洞。

  这是指非国有经济尚未建立职工养老保险,政府扩大养老保险覆盖面的政策收效甚微。对于国有企业而言,职工养老保险是由政府、企业和个人共同建立的,但对非国有经济而言,政府没有承担其应该承担的责任,企业承担了建立职工养老保险的全部成本,养老保险金只能靠企业和职工个人来积累。在这种条件下,非国有经济建立职工养老保险的成本远远高于通过奖金或红利的方式对职工进行补偿所带来的成本,其建立养老保险体制的动机严重弱化,养老保险覆盖面窄的问题没有得到有效改善。

  (五)养老保险基金管理混乱,缺乏有效的法律保障。

  目前我国的养老保险体制改革缺乏有效的法律保障,养老保险金的筹集、发放和管理混乱,养老保险基金的保值增值能力很低。我国养老金体制改革实行的是属地所有、属地负责的原则,即养老保险的责任主体是各地方政府,这就造成养老保险基金的管理分散化和低效率,养老保险基金的收益率很低甚至为负值,而且养老保险金挤占挪用现象比较普遍。如某省养老基金的收益率尚低于一年期银行存款的利息率,挤占挪用达到养老保险基金的近30%。基金管理的混乱和低效率严重的加剧了养老保险改革过程中的流动性困难。

  三、完善我国养老保险体制的政策建议

  (一)多渠道筹集养老保险改革的转制成本。

  养老保险改革所带来的规模巨大的转制成本,作为政府的负债必须在政府的资产负债表中以相应的政府资产或资金收入予以平衡。国家应制定一个中长期财政计划,在若干年内逐步消化和吸收养老保险改革的转制成本,否则随着人口老龄化加剧和赡养率的提高,财政隐性负债将会急剧增加,威胁未来的财政稳固和财政的可持续性。根据国际上养老保险改革的成功经验,支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道:国有资产转移、征收新的税收、发行特别国债等。

  1.国有资产的转移。国有资产转移所获得的资金数量是国有资产的规模和质量、资本市场的发达程度和资本市场的吸收能力的函数。对于我国而言,完全依赖国有资产转移来满足养老保险改革的转制成本是不恰当的政策选择。(1)国有资产转移收入受到国有资产的规模和质量的限制。截至1999年,虽然我国国有资产总规模达46000亿元,但扣除国有企业负债,国有企业净资产仅为11500亿元,而且国有资产的质量比较低。(2)受到资本市场吸收能力的限制。虽然我国目前居民储蓄存款超过6万亿元,但如果发生大规模的资金转移,一些中小银行,甚至是四大国有银行都会出现流动性危机,甚至是清偿能力的危机,改革的政策取向和力度都受到很大的局限。(3)更为重要的是受到资本市场发达程度的限制。要实现国有资产在转移的过程中不缩水和不引起股市震荡,必须具有发达和完善的资本市场。对于我国而言,要在短期内完善资本市场是不现实的。

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